กฎหมายมหาชนและพัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย
กฎหมายมหาชนมีบทบาทสำคัญอย่างมาก เราจะเห็นได้ว่าการปฏิรูปการเมืองและการปฏิรูประบบราชการในขณะนี้ก็เป็นการ ปฏิรูปโดยใช้หลักกฎหมายมหาชน ประชาชนในฐานะพลเมืองนั้นเกี่ยวข้องกับกฎหมายมหาชนมาโดยตลอด ดังนั้น ก่อนที่จะไปเรียนรู้กฎหมายมหาชนในหัวข้ออื่น ๆ ก็สมควรอย่างยิ่งที่จะต้องมาทำความเข้าใจก่อนว่า ?กฎหมายมหาชนหมายถึงอะไร...?? เพราะว่าความเข้าใจเรื่องนี้เป็นเรื่องสำคัญและจำเป็นอย่างยิ่ง
เราอาจจะสรุปให้เห็นว่ากฎหมายมหาชนคืออะไร โดยแยกลักษณะของกฎหมายมหาชนเป็นข้อ ๆ เพื่อความเข้าใจที่ชัดเจน ดังนี้
ประการที่หนึ่ง กฎหมายมหาชนนั้น นอกจากจะได้แก่ กฎหมายที่กำหนดถึง ?สถานะและอำนาจ? แล้ว
ประการที่สอง กฎหมายมหาชนยังเป็น ?กฎเกณฑ์ทางกฎหมายที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพลเมือง? และ
ประการที่สาม ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและผู้ปกครองกับพลเมืองดังกล่าวนี้รัฐจะมี ?เอกสิทธิ์ทางปกครองเหนือพลเมือง? ซึ่งพลเมืองนั้นจะอยู่ในฐานะเอกชนที่อยู่ภายใต้การปกครอง
เหตุผลที่รัฐมีเอกสิทธิ์ทางปกครองหรือพลเมืองนั้นก็เพราะว่ารัฐเป็นเจ้าของ ?อำนาจมหาชน? ดังนั้น อำนาจมหาชนก็คืออำนาจรัฐนั่นเอง และเหตุผลที่รัฐเป็นเจ้าของอำนาจมหาชนก็เนื่องจากรัฐมีภารกิจ คือ การจัดทำ ?ประโยชน์สาธารณะ? ซึ่งได้แก่ การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในและการรักษาความมั่นคงของประเทศชาติ รวมทั้งการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น รัฐจึงต้องเป็นเจ้าของอำนาจมหาชนเพื่อจัดระเบียบและบังคับการต่าง ๆ ให้บังเกิดความสงบสุขขึ้นภายในสังคมเป็นส่วนรวม
กฎหมายมหาชนมีความเกี่ยวข้องกับประชาชนอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในรัฐสมัยปัจจุบัน เราจะเห็นได้ว่าบทบาทของรัฐและอำนาจรัฐได้แทรกแซงเข้าไปในวิถีการดำรงชีวิต ของประชาชนพลเมืองแทบจะในทุกเรื่อง จนสามารถกล่าวอีกอย่างหนึ่งได้ว่า ปัจจุบันนี้เป็นยุคที่กฎหมายมหาชนครอบงำกฎหมายเอกชน
ทั้งนี้ เนื่องมาจากนับตั้งแต่หลังยุคปฏิวัติอุตสาหกรรมเป็นต้นมา กิจกรรมและรูปแบบของความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับเอกชน และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชนมีความสลับซับซ้อนมากยิ่งขึ้น อันเป็นผลมาจากความเจริญทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และความสัมพันธ์ของคนของสังคม
ดังนั้น เพื่อให้การจัดระเบียบสังคมดำเนินไปและสังคมมีความสงบสุข และเพื่อเสริมสร้างความผาสุกและคุณภาพชีวิตของพลเมือง รัฐจึงเข้ามาแทรกแซงในกิจการที่มีเอกชนเกี่ยวข้องอยู่ด้วยมากยิ่งขึ้น โดยรัฐจะมีการตรากฎหมายออกมาควบคุมบังคับใช้ในเรื่องต่าง ๆ มากขึ้น
ส่วนประชาชนจะได้ประโยชน์อะไรจากกฎหมายมหาชน...? นั้น ตอบได้ว่า เราเป็นรัฐประชาธิปไตยเสรีนิยม ซึ่งรับในระบอบการปกครองดังกล่าวนี้ต้องเป็น ?นิติรัฐ? ซึ่งหมายความว่า ?รัฐย่อมอยู่ภายใต้กฎหมาย? ซึ่งหมายความว่า รัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจจะกระทำการอย่าง?? ใด ๆ ได้โดยไม่มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจไว้ ทั้งนี้เพื่อเป็นการป้องกันการใช้อำนาจรัฐตามอำเภอใจ อันจะเป็นการนำไปสู่การก้าวก่ายลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชน ลักษณะดังกล่าวจึงเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
ดังนั้น เมื่อประชาชนมีปัญหาข้อพิพาทกับรัฐหรือหน่วยงานของรัฐอันเป็นปัญหาทางกฎหมาย มหาชนดังที่ได้กล่าวมาแล้วตอนต้น ประชาชนก็สามารถนำปัญหาดังกล่าวไปสู่การวินิจฉัยขององค์กร วินิจฉัยคดีปกครอง ซึ่งปัจจุบันนี้ ได้แก่ ศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลวินิจฉัยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ ของรัฐนั้นได้
1.? ความหมายของกฎหมายมหาชน
กฎหมายมหาชน เป็นกฎเกณฑ์ทางกฎหมายในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ หรือผู้ใช้อำนาจรัฐกับพลเมือง
กฎหมายมหาชน จึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับรัฐ อำนาจรัฐ การปกครองของรัฐ การควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ (เฉพาะในรัฐเสรีนิยม-รัฐเผด็จการอาจไม่มี)
กฎหมายมหาชน จึงมีกฎหมาย 3 สาขาหลักใหญ่ ๆ คือ
1. กฎหมายรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญ คือ ตัวบทกฎหมายลายลักษณ์อักษรที่ว่าด้วยระเบียบอำนาจแห่งรัฐ มีการประกาศใช้อย่างเป็นทางการ เป็นการบัญญัติกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการปกครองประเทศหรือเป็นกฎหมายที่รวบรวม กฎเกณฑ์การปกครองประเทศเป็นกฎหมายที่กำหนดองค์กรทางการเมืองของรัฐ หรือกลไกของรัฐ และให้ประกันสิทธิเสรีภาพพื้นฐานแก่ประชาชน ซึ่งได้จัดทำด้วยวิธีการที่แตกต่างจากการจัดทำกฎหมายธรรมดา
2. กฎหมายปกครอง ศาสตราจารย์ประยูร กาญจนดุล ?กฎหมายปกครองเป็นสาขาหนึ่งของกฎหมายมหาชนที่ที่วางระเบียบบังคับทางกฎหมาย เกี่ยวกับการจัดระเบียบในทางปกครองของรัฐ และการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้งวางหลักความเกี่ยวพันในทางปกครองระหว่างฝ่ายปกครองกับเอกชน?
3. กฎหมายการคลังและภาษีอากร กฎหมายการคลัง จัดเป็นกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจและเป็นกฎหมายมหาชนภายใน เพราะเป็นกฎเกณฑ์ทางเศรษฐกิจด้านการเงินการคลัง การงบประมาณ และระบบภาษีอากร อันมีผลกระทบต่อสาธารณชนภายในประเทศโดยตรง ส่นกฎหมายภาษีอากรคือ การจัดเก็บภาษีเป็นการหารายได้ของรัฐเพื่อที่รับจะได้นำไปเป็นค่าใช้จ่ายใน กิจการบริการสาธารณะและในการพัฒนาประเทศด้านต่าง ๆ ดังนั้น กฎหมายภาษีอากรจึงเป็นกฎหมายมหาชน
นอกจากนี้กฎหมายมหาชนยังมีความสัมพันธ์กับศาสตร์อื่น เช่น รัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์ สังคมศาสตร์อีกด้วย และเกี่ยวกับการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
ในประเทศไทย กฎหมายมหาชน ระบบการใช้อำนาจของไทยต่างจากประเทศอื่น เพราะไทยมีพระมหากษัตริย์ (King)
อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน (ตามทฤษฎีสากลที่เป็นที่เข้าใจทั่วไป) อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนแต่พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจผ่านทางองค์กร ที่ใช้อำนาจรัฐ อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา และอำนาจตุลาการทางศาล (ศาลตัดสินคดีภายใต้พระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ก็คือ ลงชื่อแทนพระมหากษัตริย์)
พระมหากษัตริย์มีอำนาจจริง ๆ ถึงจะอยู่ภายใต้กฎหมาย พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจทางกฎหมายมหาชน
หลักการที่ทรงใช้อำนาจของกษัตริย์เป็นสากล ทรงประกาศตั้งแต่ขึ้นครองราชย์ว่า ?เราจะครองแผ่นดินโดยธรรม เพื่อประโยชน์ของมหาชนชาวสยาม? ซึ่งตรงกับหลักมหาชน ปรัชญากฎหมายมหาชนซึ่งปัจจุบันก็มีการนำข้อความปฐมบรมราชโองการดังกล่าวมา บัญญัติไว้ในกฎหมาย พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ฉบับที่ 5 พ.ศ. 2545 ในมาตรา 3/1 ว่าการบริหารราชการแผ่นดินต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ...
ถ้าจะถามว่า ประเทศไทยมีกฎหมายมหาชนมานานหรือยัง?
ตอบว่า มีมานานแล้ว อย่างน้อยก็ในสมัยอยุธยา หลักฐานจากหนังสือชื่อ Hiistoire du Royaume de Siam ของนาย Franois Henri Tupain ชาวฝรั่งเศสซึ่งได้รับข้อมูลมากจาพระสังฆราชแห่งตาบราก้าร์ ประมุจมิสซัง กรุงสยาม (ประเทศสยาม) และมิชชั่นนารีคนอื่น ๆ
(ที่พูดถึงกฎหมายในสมัยกรุงศรีอยุธยา)
หนังสือเล่มนี้แปลออมโดยนาย Paul Savi?re และกรมศิลปากรเอามาพิมพ์
ในหน้า 65 เขียนไว้ชัดเจนว่า
กฎหมายมหาชนเขียนอยู่ในหนังสือ 3 เล่ม ซึ่งมีรัฐธรรมนูญเก่า ๆ ของรัฐรวมอยู่
เล่มแรก กล่าวถึงหน้าที่ทั้งปวงของเจ้าพนักงานและชี้ว่าอำนาจของเขามีขอบเขต (ขีด) แค่ไหน
เล่มที่สอง เป็นประมวลรัฐธรรมนูญเก่า ๆ ซึ่งเจ้าหน้าที่ค้นดูเมื่อมีปัญหายุ่งยาก
และเล่มที่สาม เป็นข้อบังคับของบรรดากษัตริย์องค์หลัง ๆ และอะไร ๆ ที่ถือปฏิบัติอยู่ในระยะแรก ๆ นี้ก็ใช้บังคับเป็นกฎหมาย
ส่วนระบบตรวจสอบการใช้อำนาจก็มีมาแต่สมัยโบราณ สมัยสุโขทัย เมื่อ 700 กว่าปีมาแล้ว พ่อขุนรามคำแหงได้จัดให้มีการร้องทุกข์ของราษฎรโดยการแขวนกระดิ่งหน้าประตู วัง ใครมีความเดือดร้อนก็ให้สั่นกระดิ่งหน้าประตูวัง ซึ่งก็ถือเป็นการร้องทุกข์โดยตรงต่อพระมหากษัตริย์
2. ปัญหาพัฒนากฎหมายมหาชนในประเทศไทยมีประเด็นปัญหาดังต่อไปนี้
1. ปัญหาการเมืองและปัญหาเรื่องนักการเมือง
นักเลือกตั้งเข้าไปใช้อำนาจ อาศัยฐานเสียงของประชาชน แต่เมื่อได้รับเลือกตั้ง ได้อำนาจรัฐมาก็ใช้อำนาจแสวงหาผลประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้อง
2. ปัญหาประชาชนไทยยังติดอยู่ในระบบอุปถัมภ์ คือ ฟังบุคคลเป็นราย ๆ ไปมากกว่าฟังหลักการมากกว่าจะยึดหลักการ
3. ปัญหาประชาชนยังไม่เข้าใจสิทธิเสรีภาพของตนเองและผู้อื่น สิทธิแต่ดั้งเดิมของคนไทยแตกต่างจากตะวันตก (Western) คือ แต่ ดั้งเดิมมาสิทธิของคนไทย หมายถึง การได้รับสิทธิบางอย่างจากพระมหากษัตริย์ หรือ หรือผู้มีอำนาจในการปกครอง
เพราะฉะนั้น คนไทยจะใช้สิทธิของตนอย่างเต็มที่โดยไม่คำนึงสิทธิของผู้อื่น
แต่สิทธิในความรู้สึกของในทางตะวันตก คือ บุคคลหรือกว่าจะได้สิทธิมาต้องต่อสู้ (มีการปฏิวัติครั้งใหญ่) และรู้ว่าสิทธิของตนเป็นอย่างไร ควรจะใช้สิทธิของตนเพียงใดและจะต้องไม่รบกวน (ละเมิด) สิทธิของผู้อื่น
แต่ปัญหานี้ก็พัฒนามามากแล้ว แต่ก็ยังติดอยู่ในนิสัยประจำชาติ เพราะการศึกษาดีขึ้น มีการให้ความรู้ มีการเรียนรู้มากขึ้น แต่ก็ยังต้องการเวลาในการพัฒนาขึ้นอีก
4. ปัญหาการตีความของศาลและของนักกฎหมาย
มีปัญหา กล่าวคือ คดีจะมีข้อเท็จจริงเรื่องหนึ่ง ๆ จะแตกต่าง ซึ่งมีนิติวิธีเฉพาะการตีความต้องอาศัยหลักการตีความของหลักกฎหมายมหาชน แต่การตีความทางความคิด การตีความเป็นความผิด เพราะฉะนั้นก็แตกต่างออกไปได้ตามความรู้พื้นฐานของประสบการณ์ ตีความตามความต้องการ ลากความไปให้เกิดผล
(เราควรมีองค์กรหนึ่งตีความเป็นแนวทางกันของศาล) Pontif ของ Maximus ของ Roman ใช้เพื่อให้เหมือนกันในคดีที่เหมือนกัน
5. ปัญหากระบวนการคัดเลือกบุคลากรที่เข้าทำงานในศาลที่พิจารณาปัญหาทางกฎหมาย มหาชน
สรุป? ของประเทศไทยที่ยกมาพอสังเขปมีเท่านี้
พัฒนาการของกฎหมายมหาชนไทยมีการพัฒนามามากแล้ว แต่ยังคงต้องพัฒนาอีกเป็นสากล มีการตรวจสอบการใช้อำนาจมากขึ้นทั้งองค์กรอิสระและศาล
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น